推動能源生産和消費革命,必須加强全局謀劃。國務院辦公廳11月19日公布的《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》(國辦發〔2014〕31號)提出,堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針,加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體系。業內人士將其解讀爲“十二五”能源規劃和“十三五”規劃聯結起來的重要綱領性文件。這個篇幅近萬字、規劃時間跨度6年的行動計劃有何看點?
一、《行動計劃》定調“十三五”能源戰略
《行動計劃》從能源安全、能源清潔利用、能源體制改革等方面提出未來能源發展的路徑,幷提出一系列約束性指標。業內人士將其解讀爲“十二五”能源規劃和“十三五”規劃聯結起來的重要綱領性文件。
(一)能源低碳清潔利用是重點
針對我國最主要的能源——煤炭,《行動計劃》繼續强調要控制煤炭消費總量,首次提出到2020年煤炭消費總量將控制在42億噸左右,要加强煤炭清潔利用,大力發展可再生能源替代部分煤炭需求。據中國煤炭工業協會統計,2013年全國煤炭消費總量已經達到了36.1億噸,2020年要控制在42億噸幷非易事。據中煤協估算,即使未來幾年我國煤炭消費年均增速從過去的10%下降到3%,2020年消費總量仍將超過44億噸。
厦門大學能源研究中心主任林伯强認爲,《行動計劃》重點强調“十二五”期間沒有解决的問題,如與霧霾對應的能源清潔利用,意味著“十三五”期間煤炭的空間已不大。安迅思煤炭行業分析師鄧舜表示,我國經濟發展已經到了一定的階段,開始轉向關注日益突出的大氣污染問題。因此,要求减少對環境影響較大的煤炭,鼓勵天然氣、可再生能源的發展,必然成爲當前的主要目標。
正如《行動計劃》所明確的,將大力發展風電和太陽能發電。2020年,風電和光伏裝機要分別達到2億和1億千瓦,相比“十二五”的規劃裝機目標,翻了2倍多,實現非化石能源占一次能源消費比重15%的目標。
(二)能源改革服務能源安全
能源安全亦是《行動計劃》重點强調的部分。提出到2020年,基本形成比較完善的能源安全保障體系。業內人士認爲,《行動計劃》首次提出“節源”的概念,意在保障能源安全。同時,提供了高層觀測能源産業發展的思路,重點是“開源、節流、安全”。
針對我國“多煤、少油、缺氣”的能源資源禀賦,業內人士公認,我國能源安全主要是石油和天然氣的安全。對于“能源自給能力保持在85%左右”,林伯强認爲,我國石油和天然氣對外進口增長很快,石油對外依存超超60%,天然氣達到30%,兩者相加占能源消費總量進口基本達到15%。因此,意味著今後一段時間煤炭進出口要基本保持平衡。
專家認爲,完成“十三五”期間能源各領域的量化目標,將主要靠能源體制機制、價格改革發揮作用。《行動計劃》要求推進石油、天然氣、電力等領域價格改革,有序放開競爭性環節價格,重點推進電網、油氣管網建設運營體制改革。國務院研究室綜合經濟司副司長范必認爲,能源是計劃經濟時期管制最嚴格的領域之一,很難單純定性爲市場經濟或計劃經濟,因此建議采用全産業鏈市場化改革框架來推進。
二、《行動計劃》三大看點——控總量?調結構?促改革
(一)控總量——控制消費總量,保障能源安全
我國已成爲世界第一大能源消費國,伴隨能源生産和消費的快速增長,環境污染和能源安全問題不斷凸顯。《行動計劃》提出,要重點實施節約優先、立足國內、綠色低碳、創新驅動四大戰略。節約優先戰略,就是要大力提高能源效率,合理控制能源消費總量。《行動計劃》明確,到2020年,一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右,煤炭消費總量控制在42億噸左右。中國工業經濟聯合會會長李毅中指出,這是既務實又必須實現的目標。我國能源消費占全球總量的21.5%,創造了全球GDP的12.3%,但單位GDP能耗非常高。今後幾年必須把一次能源消耗總量的年增幅控制在3.5%以下。
我國能源安全問題日趨突出,能源對外依存度加大。目前,我國已成爲煤炭、石油、天然氣和鈾資源全品種的淨進口國。爲此,《行動計劃》明確,到2020年,國內一次能源生産總量達到42億噸標準煤,能源自給能力保持在85%左右。加快常規天然氣勘探開發,努力建設8個年産量百億立方米級以上的大型天然氣生産基地;累計新增常規天然氣探明地質儲量5.5萬億立方米,年産常規天然氣1850億立方米;要重點突破葉岩氣和煤層氣開發,葉岩氣産量力爭超過300億立方米,煤層氣産量力爭達到300億立方米。
(二)調結構——控制煤炭消費,優化能源結構
我國能源結構以煤爲主,開發利用方式粗放,主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。爲此,《行動計劃》提出,要積極發展天然氣、核電、可再生能源等清潔能源,降低煤炭消費比重,推動能源結構持續優化。到2020年,非化石能源占一次能源消費比重達到15%,天然氣比重達到10%以上,煤炭消費比重控制在62%以內。
在控制煤炭消費方面,《行動計劃》特別明確,要削减京津冀魯、長三角和珠三角等區域煤炭消費總量。到2020年,京津冀魯四省市煤炭消費比2012年淨削减1億噸,長三角和珠三角地區煤炭消費總量負增長。據國家能源局局長吳新雄此前介紹,我國能源結構中化石能源比重偏高,煤炭消費比重高達66%,比世界平均水平高35.8個百分點;非化石能源占能源消費總量僅9.8%,實現2020年非化石能源占比15%的目標,任務十分艱巨。
在推動清潔能源開發利用方面,《行動計劃》也提出了具體目標:提高天然氣消費比重,到2020年,天然氣在一次能源消費中的比重提高到10%以上。實施氣化城市民生工程,城鎮居民基本用上天然氣;大力發展可再生能源,力爭常規水電裝機達到3.5億千瓦左右;風電裝機達到2億千瓦,風電與煤電上網電價相當;光伏裝機達到1億千瓦左右;地熱能利用規模達到5000萬噸標準煤。
除裝機規模目標外,首次提及風電和光伏發電到2020年的上網電價水平目標。《行動計劃》提出,要按照輸出與就地消納利用幷重、集中式與分布式發展幷舉的原則,加快發展可再生能源。到2020年,風電與煤電上網電價相當,光伏發電與電網銷售電價相當。業內人士指出,可再生能源在未來我國能源消費結構中的定位已經明確,但要發揮明顯替代效應,必須在上網電價水平這一關鍵指標上與傳統煤電看齊,否則,單純强調裝機規模目標幷無多大意義。此次明確風電、光伏發電上網電價目標,無疑找准了推動行業發展的關鍵著力點,對于可再生能源行業發展意義深遠。
(三)促改革——推進能源體制改革
深化能源體制改革,是建立現代能源體系、保障國家能源安全的制度保障。值得注意的是,一些擱置和存在分歧的能源改革未來也將加速。
天然氣、電價或將加速市場化。價格管控也在放鬆。《行動計劃》提出,推進石油、天然氣、電力等領域價格改革,有序放開競爭性環節價格,天然氣井口價格及銷售價格、上網電價和銷售電價由市場形成,輸配電價和油氣管輸價格由政府定價。而這一思路事實上已在日前的深圳市輸配電價格改革試點中所體現。據瞭解,深圳試點啓動後,還將有更多的電力過剩地區陸續加入到輸配電價改革試點,進一步推動電價改革。林伯强表示,能源價格改革的根本就是市場定價和價格機制透明,清理附加費其實就是透明的一個方面。從目前我國能源價格改革進展情况看,煤炭價格已經相對市場化,天然氣價格在明年進一步調整後將會相對市場化。
電網、油氣管網建設運營體制改革被特別提出。《行動計劃》指出,將明確電網和油氣管網功能定位,逐步建立公平接入、供需導向、可靠靈活的電力和油氣輸送網絡。電力領域推動雙方直接交易,構建競爭性電力市場。專家表示,油氣更加開放的關鍵點在于油氣産業鏈,包括從勘探開發、區塊出讓開始,經過流通環節,到油箱、再到厨房的市場化改革。電力改革也是如此。今年以來,停滯數年的電力體制改革再度啓動。專家指出,“放開兩頭、監管中間”和“四放開一獨立”的改革思路基本明確,輸配以外的經營性電價放開、售電業務放開、增量配電業務放開、公益性和調節性以外的發供電計劃放開,交易平臺相對獨立。雖然目前仍在討論細節,但按照年初改革的部署,電力體制改革方案應在今年內出臺。
加快和完善能源監管體制以及環境監管體制。能源監管方面,《行動計劃》提出,要加强能源發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施,加快簡政放權,繼續取消和下放行政審批事項。國務院發展研究中心高世楫認爲,推動能源體制革命的一項重要內容就是要加快和完善能源監管體制以及環境監管體制,提高能源監管的有效性和效率,促進能源市場有效競爭和秩序公正。
三、重點實施四大戰略,明確五項主要任務
《行動計劃》提出,堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針,加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體系。
重點實施四大戰略:節約優先戰略。到2020年,一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右,煤炭消費總量控制在42億噸左右;立足國內戰略。到2020年,基本形成比較完善的能源安全保障體系。采比提高到14-15,能源儲備應急體系基本建成;綠色低碳戰略。到2020年,非化石能源占一次能源消費比重達到15%,天然氣比重達到10%以上,煤炭消費比重控制在62%以內;創新驅動戰略。到2020年,基本形成統一開放競爭有序的現代能源市場體系。
明確五項主要任務:增强能源自主保障能力。立足國內,加强能源供應能力建設,不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。推進能源消費革命。調整優化經濟結構,轉變能源消費理念,强化工業、交通、建築節能和需求側管理,重視生活節能,嚴格控制能源消費總量過快增長,切實扭轉粗放用能方式,不斷提高能源使用效率。優化能源結構。積極發展天然氣、核電、可再生能源等清潔能源,降低煤炭消費比重,推動能源結構持續優化。拓展能源國際合作。統籌利用國內國際兩種資源、兩個市場,堅持投資與貿易幷舉、陸海通道幷舉,加快制定利用海外能源資源中長期規劃,著力拓展進口通道,著力建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、孟中印緬經濟走廊和中巴經濟走廊,積極支持能源技術、裝備和工程隊伍“走出去”。推進能源科技創新。按照創新機制、夯實基礎、超前部署、重點跨越的原則,加强科技自主創新,鼓勵引進消化吸收再創新,打造能源科技創新升級版,建設能源科技强國。
圖1 實施四大戰略
圖2 五項主要任務
四、能源法制體系建設滯後,能源革命推進立法步伐
習近平總書記年初在中央全面深化改革領導小組第二次會議上强調,“凡屬重大改革都要于法有據”。 錯綜複雜的能源進出口問題、推進新能源開發利用問題、降低能源消耗等問題,促使能源法律建設迫在眉睫。由此可見,立法先行,應當成爲我國能源領域市場化改革的首要任務。此次《行動計劃》明確指出,要健全能源法律法規。加快推動能源法制定和電力法、煤炭法修訂工作。積極推進海洋石油天然氣管道保護、核電管理、能源儲備等行政法規制定或修訂工作。
國家能源局總監譚榮堯曾表示,能源立法對現在的能源行業十分重要。要立法先行,點面結合,探索監管新手段、新方法,提高能源監管能力和水平。從能源法制建設、能源發展規劃、能源發展轉型等方面,努力貫徹落實黨中央、國務院的一系列戰略部署。中國能源法研究會指出,能源法研究需求巨大。目前的研究深度和廣度不够,隨著能源革命和能源發展,必要性愈發突出。老舊的能源法、電力法、煤炭法很難適用于現在的能源行業,法律法規的建設與完善應加快脚步。能源法研究會第二届理事會會長葉榮泗表示,推進能源革命,需要良法良制做保障,必須建立健全有國家强制力保障的法律法規體系。近幾年,能源法立法受阻、能源法制體系建設明顯滯後、能源法律法規修改遇到很多困境,但法律的修改必須順應能源革命歷史大潮,法律的探索和提出必須適應能源消費革命、能源供應革命、能源技術革命、能源體制革命和加强能源國際合作的能源法律制度。
