國務院關于印發《2024—2025年
節能降碳行動方案》的通知
國發〔2024〕12號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現將《2024—2025年節能降碳行動方案》印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2024年5月23日
（本文有删减）
2024—2025年節能降碳行動方案
節能降碳是積極穩妥推進碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設、促進經濟社會發展全面綠色轉型的重要舉措。爲加大節能降碳工作推進力度，采取務實管用措施，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標，制定本方案。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導，深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，一以貫之堅持節約優先方針，完善能源消耗總量和强度調控，重點控制化石能源消費，强化碳排放强度管理，分領域分行業實施節能降碳專項行動，更高水平更高質量做好節能降碳工作，更好發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益，爲實現碳達峰碳中和目標奠定堅實基礎。
2024年，單位國內生産總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規模以上工業單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、减排二氧化碳約1.3億噸。
2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、减排二氧化碳約1.3億噸，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。
二、重點任務
（一）化石能源消費减量替代行動
1.嚴格合理控制煤炭消費。加强煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設，推進煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”。嚴格實施大氣污染防治重點區域煤炭消費總量控制，重點削减非電力用煤，持續推進燃煤鍋爐關停整合、工業窑爐清潔能源替代和散煤治理。對大氣污染防治重點區域新建和改擴建用煤項目依法實行煤炭等量或减量替代。合理控制半焦（蘭炭）産業規模。到2025年底，大氣污染防治重點區域平原地區散煤基本清零，基本淘汰35蒸噸/小時及以下燃煤鍋爐及各類燃煤設施。
2.優化油氣消費結構。合理調控石油消費，推廣先進生物液體燃料、可持續航空燃料。加快葉岩油（氣）、煤層氣、緻密油（氣）等非常規油氣資源規模化開發。有序引導天然氣消費，優先保障居民生活和北方地區清潔取暖。除石化企業現有自備機組外，不得采用高硫石油焦作爲燃料。
（二）非化石能源消費提升行動
1.加大非化石能源開發力度。加快建設以沙漠、戈壁、荒漠爲重點的大型風電光伏基地。合理有序開發海上風電，促進海洋能規模化開發利用，推動分布式新能源開發利用。有序建設大型水電基地，積極安全有序發展核電，因地制宜發展生物質能，統籌推進氫能發展。到2025年底，全國非化石能源發電量占比達到39%左右。
2.提升可再生能源消納能力。加快建設大型風電光伏基地外送通道，提升跨省跨區輸電能力。加快配電網改造，提升分布式新能源承載力。積極發展抽水蓄能、新型儲能。大力發展微電網、虛擬電廠、車網互動等新技術新模式。到2025年底，全國抽水蓄能、新型儲能裝機分別超過6200萬千瓦、4000萬千瓦；各地區需求響應能力一般應達到最大用電負荷的3%—5%，年度最大用電負荷峰穀差率超過40%的地區需求響應能力應達到最大用電負荷的5%以上。
3.大力促進非化石能源消費。科學合理確定新能源發展規模，在保證經濟性前提下，資源條件較好地區的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年節能降碳指標進度滯後地區要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”後兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。加强可再生能源綠色電力證書（以下簡稱綠證）交易與節能降碳政策銜接，2024年底實現綠證核發全覆蓋。
（三）鋼鐵行業節能降碳行動
1.加强鋼鐵産能産量調控。嚴格落實鋼鐵産能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵産能，嚴防“地條鋼”産能死灰復燃。2024年繼續實施粗鋼産量調控。“十四五”前三年節能降碳指標完成進度滯後的地區，“十四五”後兩年原則上不得新增鋼鐵産能。新建和改擴建鋼鐵冶煉項目須達到能效標杆水平和環保績效A級水平。
2.深入調整鋼鐵産品結構。大力發展高性能特種鋼等高端鋼鐵産品，嚴控低附加值基礎原材料産品出口。推行鋼鐵、焦化、燒結一體化布局，大幅减少獨立焦化、燒結和熱軋企業及工序。大力推進廢鋼循環利用，支持發展電爐短流程煉鋼。到2025年底，電爐鋼産量占粗鋼總産量比例力爭提升至15%，廢鋼利用量達到3億噸。
3.加快鋼鐵行業節能降碳改造。推進高爐爐頂煤氣、焦爐煤氣餘熱、低品位餘熱綜合利用，推廣鐵水一罐到底、鑄坯熱裝熱送等工序銜接技術。加强氫冶金等低碳冶煉技術示範應用。到2025年底，鋼鐵行業能效標杆水平以上産能占比達到30%，能效基準水平以下産能完成技術改造或淘汰退出，全國80%以上鋼鐵産能完成超低排放改造；與2023年相比，噸鋼綜合能耗降低2%左右，餘熱余壓余能自發電率提高3個百分點以上。2024—2025年，鋼鐵行業節能降碳改造形成節能量約2000萬噸標準煤、减排二氧化碳約5300萬噸。
（四）石化化工行業節能降碳行動
1.嚴格石化化工産業政策要求。强化石化産業規劃布局剛性約束。嚴控煉油、電石、磷銨、黃磷等行業新增産能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯産能，嚴格控制新增延遲焦化生産規模。新建和改擴建石化化工項目須達到能效標杆水平和環保績效A級水平，用于置換的産能須按要求及時關停幷拆除主要生産設施。全面淘汰200萬噸/年及以下常减壓裝置。到2025年底，全國原油一次加工能力控制在10億噸以內。
2.加快石化化工行業節能降碳改造。實施能量系統優化，加强高壓低壓蒸汽、馳放氣、餘熱餘壓等回收利用，推廣大型高效壓縮機、先進氣化爐等節能設備。到2025年底，煉油、乙烯、合成氨、電石行業能效標杆水平以上産能占比超過30%，能效基準水平以下産能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，石化化工行業節能降碳改造形成節能量約4000萬噸標準煤、减排二氧化碳約1.1億噸。
3.推進石化化工工藝流程再造。加快推廣新一代離子膜電解槽等先進工藝。大力推進可再生能源替代，鼓勵可再生能源制氫技術研發應用，支持建設綠氫煉化工程，逐步降低行業煤制氫用量。有序推進蒸汽驅動改電力驅動，鼓勵大型石化化工園區探索利用核能供汽供熱。
（五）有色金屬行業節能降碳行動
1.優化有色金屬産能布局。嚴格落實電解鋁産能置換，從嚴控制銅、氧化鋁等冶煉新增産能，合理布局矽、鋰、鎂等行業新增産能。大力發展再生金屬産業。到2025年底，再生金屬供應占比達到24%以上，鋁水直接合金化比例提高到90%以上。
2.嚴格新增有色金屬項目准入。新建和改擴建電解鋁項目須達到能效標杆水平和環保績效A級水平，新建和改擴建氧化鋁項目能效須達到强制性能耗限額標準先進值。新建多晶矽、鋰電池正負極項目能效須達到行業先進水平。
3.推進有色金屬行業節能降碳改造。推廣高效穩定鋁電解、銅鋶連續吹煉、竪式還原煉鎂、大型礦熱爐制矽等先進技術，加快有色金屬行業節能降碳改造。到2025年底，電解鋁行業能效標杆水平以上産能占比達到30%，可再生能源使用比例達到25%以上；銅、鉛、鋅冶煉能效標杆水平以上産能占比達到50%；有色金屬行業能效基準水平以下産能完成技術改造或淘汰退出。2024—2025年，有色金屬行業節能降碳改造形成節能量約500萬噸標準煤、减排二氧化碳約1300萬噸。
（六）建材行業節能降碳行動
1.加强建材行業産能産量調控。嚴格落實水泥、平板玻璃産能置換。加强建材行業産量監測預警，推動水泥錯峰生産常態化。鼓勵尾礦、廢石、廢渣、工業副産石膏等綜合利用。到2025年底，全國水泥熟料産能控制在18億噸左右。
2.嚴格新增建材項目准入。新建和改擴建水泥、陶瓷、平板玻璃項目須達到能效標杆水平和環保績效A級水平。大力發展綠色建材，推動基礎原材料製品化、墻體保溫材料輕型化和裝飾裝修材料裝配化。到2025年底，水泥、陶瓷行業能效標杆水平以上産能占比達到30%，平板玻璃行業能效標杆水平以上産能占比達到20%，建材行業能效基準水平以下産能完成技術改造或淘汰退出。
3.推進建材行業節能降碳改造。優化建材行業用能結構，推進用煤電氣化。加快水泥原料替代，提升工業固體廢弃物資源化利用水平。推廣浮法玻璃一窑多綫、陶瓷幹法制粉、低阻旋風預熱器、高效篦冷機等節能工藝和設備。到2025年底，大氣污染防治重點區域50%左右水泥熟料産能完成超低排放改造。2024—2025年，建材行業節能降碳改造形成節能量約1000萬噸標準煤、减排二氧化碳約2600萬噸。
（七）建築節能降碳行動
1.加快建造方式轉型。嚴格執行建築節能降碳强制性標準，强化綠色設計和施工管理，研發推廣新型建材及先進技術。大力發展裝配式建築，積極推動智能建造，加快建築光伏一體化建設。因地制宜推進北方地區清潔取暖，推動餘熱供暖規模化發展。到2025年底，城鎮新建建築全面執行綠色建築標準，新建公共機構建築、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%，城鎮建築可再生能源替代率達到8%，新建超低能耗建築、近零能耗建築面積較2023年增長2000萬平方米以上。
2.推進存量建築改造。落實大規模設備更新有關政策，結合城市更新行動、老舊小區改造等工作，推進熱泵機組、散熱器、冷水機組、外窗（幕墻）、外墻（屋頂）保溫、照明設備、電梯、老舊供熱管網等更新升級，加快建築節能改造。加快供熱計量改造和按熱量收費，各地區要結合實際明確量化目標和改造時限。實施節能門窗推廣行動。到2025年底，完成既有建築節能改造面積較2023年增長2億平方米以上，城市供熱管網熱損失較2020年降低2個百分點左右，改造後的居住建築、公共建築節能率分別提高30%、20%。
3.加强建築運行管理。分批次開展公共建築和居住建築節能督查檢查。建立公共建築運行調適制度，嚴格公共建築室內溫度控制。在大型公共建築中探索推廣用電設備智能群控技術，合理調配用電負荷。
（八）交通運輸節能降碳行動
1.推進低碳交通基礎設施建設。提升車站、鐵路、機場等用能電氣化水平，推動非道路移動機械新能源化，加快國內運輸船舶和港口岸電設施匹配改造。鼓勵交通樞紐場站及路網沿綫建設光伏發電設施。加强充電基礎設施建設。因地制宜發展城市軌道交通、快速公交系統，加快推進公交專用道連續成網。完善城市慢行系統。
2.推進交通運輸裝備低碳轉型。加快淘汰老舊機動車，提高營運車輛能耗限值准入標準。逐步取消各地新能源汽車購買限制。落實便利新能源汽車通行等支持政策。推動公共領域車輛電動化，有序推廣新能源中重型貨車，發展零排放貨運車隊。推進老舊運輸船舶報廢更新，推動開展沿海內河船舶電氣化改造工程試點。到2025年底，交通運輸領域二氧化碳排放强度較2020年降低5%。
3.優化交通運輸結構。推進港口集疏運鐵路、物流園區及大型工礦企業鐵路專用綫建設，推動大宗貨物及集裝箱中長距離運輸“公轉鐵”、“公轉水”。加快發展多式聯運，推動重點行業清潔運輸。實施城市公共交通優先發展戰略。加快城市貨運配送綠色低碳、集約高效發展。到2025年底，鐵路和水路貨運量分別較2020年增長10%、12%，鐵路單位換算周轉量綜合能耗較2020年降低4.5%。
（九）公共機構節能降碳行動
1.加强公共機構節能降碳管理。嚴格實施對公共機構的節能目標責任評價考核，探索能耗定額預算制度。各級機關事務管理部門每年要將機關節能目標責任評價考核結果報告同級人民政府。到2025年底，公共機構單位建築面積能耗、單位建築面積碳排放、人均綜合能耗分別較2020年降低5%、7%、6%。
2.實施公共機構節能降碳改造。實施公共機構節能降碳改造和用能設備更新清單管理。推進煤炭减量替代，加快淘汰老舊柴油公務用車。到2025年底，公共機構煤炭消費占比降至13%以下，中央和國家機關新增鍋爐、變配電、電梯、供熱、製冷等重點用能設備能效先進水平占比達到80%。
（十）用能産品設備節能降碳行動
1.加快用能産品設備和設施更新改造。動態更新重點用能産品設備能效先進水平、節能水平和准入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數據中心節能降碳改造。與2021年相比，2025年工業鍋爐、電站鍋爐平均運行熱效率分別提高5個百分點以上、0.5個百分點以上，在運高效節能電機、高效節能變壓器占比分別提高5個百分點以上、10個百分點以上，在運工商業製冷設備、家用製冷設備、通用照明設備中的高效節能産品占比分別達到40%、60%、50%。
2.加强廢舊産品設備循環利用。加快廢舊物資循環利用體系建設，加强廢舊産品設備回收處置供需對接。開展企業回收目標責任制行動。加强工業裝備、信息通信、風電光伏、動力電池等回收利用。建立重要資源消耗、回收利用、處理處置、再生原料消費等基礎數據庫。
三、管理機制
（一）强化節能降碳目標責任和評價考核。落實原料用能和非化石能源不納入能源消耗總量和强度調控等政策，細化分解各地區和重點領域、重點行業節能降碳目標任務。嚴格實施節能目標責任評價考核，統籌考核節能改造量和非化石能源消費量。加强節能降碳形勢分析，實施能耗强度降低提醒預警，强化碳排放强度降低進展評估。壓實企業節能降碳主體責任。在中央企業負責人經營業績考核中强化節能降碳目標考核。
（二）嚴格固定資産投資項目節能審查和環評審批。加强節能審查源頭把關，切實發揮能耗、排放、技術等標準牽引作用，堅决遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節能審查權限動態調整機制，研究按機制上收個別重點行業特大型項目節能審查權限，加强節能審查事中事後監管。將碳排放評價有關要求納入固定資産投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情况開展綜合評價。嚴格落實建設項目環境影響評價制度，開展重點行業建設項目溫室氣體排放環境影響評價。重大能源工程建設依法開展規劃環境影響評價。
（三）加强重點用能單位節能降碳管理。建立重點用能單位節能管理檔案，强化能源利用狀况報告報送審查，完善能耗在綫監測系統建設運行。開展重點領域能效診斷，建立健全節能降碳改造和用能設備更新項目儲備清單。將可再生能源電力消納責任權重分解至重點用能單位。實行重點用能單位化石能源消費預算管理，超出預算部分通過購買綠電綠證進行抵消。
（四）加大節能監察力度。加快健全省、市、縣三級節能監察體系，統籌運用綜合行政執法、市場監管執法、特種設備監察、信用管理等手段，加强節能法律法規政策標準執行情况監督檢查。到2024年底，各地區完成60%以上重點用能單位節能監察；到2025年底，實現重點用能單位節能監察全覆蓋。
（五）加强能源消費和碳排放統計核算。建立與節能降碳目標管理相適應的能耗和碳排放統計快報制度，提高數據準確性和時效性。夯實化石能源、非化石能源、原料用能等統計核算基礎。積極開展以電力、碳市場數據爲基礎的能源消費和碳排放監測分析。
四、支撑保障
（一）健全制度標準。推動修訂節約能源法，適時完善固定資産投資項目節能審查辦法、重點用能單位節能管理辦法、節能監察辦法等制度，强化激勵約束，實施能源消費全鏈條管理。完善全國碳市場法規體系。結合推動大規模設備更新和消費品以舊換新，對標國內國際先進水平，加快强制性節能標準制修訂，擴大標準覆蓋範圍。按照相關行業和産品設備能效前5%、前20%、前80%水平，設置節能標準1級、2級、3級（或5級）指標。
（二）完善價格政策。落實煤電容量電價，深化新能源上網電價市場化改革，研究完善儲能價格機制。嚴禁對高耗能行業實施電價優惠。强化價格政策與産業政策、環保政策的協同，綜合考慮能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯電價制度。深化供熱計量收費改革，有序推行兩部制熱價。
（三）加强資金支持。發揮政府投資帶動放大效應，積極支持節能降碳改造和用能設備更新，推動擴大有效投資。鼓勵各地區通過現有資金渠道，支持節能降碳改造、用能設備更新、能源和碳排放統計核算能力提升。落實好有利于節能降碳的財稅政策。發揮綠色金融作用，引導金融機構按照市場化法治化原則爲節能降碳項目提供資金支持。
（四）强化科技引領。充分發揮國家重大科技專項作用，集中攻關一批節能降碳關鍵共性技術。扎實推進綠色低碳先進技術示範工程建設。修訂發布綠色技術推廣目錄，倡導最佳節能技術和最佳節能實踐。積極培育重點用能産品設備、重點行業企業和公共機構能效“領跑者”。
（五）健全市場化機制。積極推廣節能諮詢、診斷、設計、融資、改造、托管等“一站式”綜合服務模式。推進用能權有償使用和交易，支持有條件的地區開展用能權跨省交易。穩妥擴大全國碳排放權交易市場覆蓋範圍，逐步推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式。對納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位實施碳排放配額管理。有序建設溫室氣體自願减排交易市場，夯實數據質量監管機制。加快建設綠證交易市場，做好與碳市場銜接，擴大綠電消費規模。
（六）實施全民行動。結合全國生態日、全國節能宣傳周、全國低碳日等活動，加大節能降碳宣傳力度，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，增强全民節能降碳意識和能力。充分發揮媒體作用，完善公衆參與制度，加大對能源浪費行爲的曝光力度，營造人人、事事、時時參與節能降碳的新風尚。
各地區、各部門要在黨中央集中統一領導下，錨定目標任務，加大攻堅力度，狠抓工作落實，堅持先立後破，穩妥把握工作節奏，在持續推動能效提升、排放降低的同時，著力保障高質量發展用能需求，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。國家發展改革委要加强統籌協調，做好工作調度，强化節能目標責任評價考核。生態環境部要加强“十四五”碳排放强度降低目標管理。各有關部門要按照職責分工細化舉措，壓實責任，推動各項任務落實落細。地方各級人民政府對本行政區域節能降碳工作負總責，主要負責同志是第一責任人，要細化落實方案，强化部署推進。重大事項及時按程序請示報告。
