我國“十二五”公路發展思路

        “十一五”時期是我國公路水路交通基礎設施發展最快的五年。公路總里程有望達到400萬公里，比2005年翻一番，其中高速公路里程接近7.5萬公里，比2005年增加83％。有鋪裝路面里程接近200萬公里，比2005年增加2.8倍。沿海港口萬噸級以上泊位將超過1300個，比2005年增加近60％。公路水路交通基礎設施的迅速增加主要得益于投資規模的急劇擴大。預計今年交通固定資産投資將會突破1.2萬億元，比2 0 05年增長86％。公路水路交通基礎設施的迅速增加，有力地支撑了國民經濟和社會發展，緩解了交通運輸緊張局面，也極大地改善了城鄉居民的出行條件。

        但是，我們也必須清醒地認識到，公路水路交通基礎設施的這種急劇擴張掩蓋了許多深層次的問題，在“十二五”經濟社會發展面臨更爲複雜的形勢下，這些深層次的問題將會逐步顯現出來。同時也應該看到，隨著我國經濟實力迅速增强，交通基礎設施網絡日趨完善，我們有能力在“十二五”開始逐步解决過去想解决但却沒有條件解决的問題。

        發展綜合運輸體系要先解决體制問題

        即使不能解决體制問題，在交通基礎設施建設方面跨部門合作還是可以有所作爲必須加快發展綜合運輸體系已經成爲共識，但如何加快發展綜合運輸體系却始終未得到破解，其根本癥結是體制問題。儘管“十一五”期間已經把綜合運輸規劃的職能明確賦予交通運輸部，但在現行管理體制下，交通運輸部根本無法有效地組織編制綜合運輸規劃。規劃都無法有效地組織編制，加快發展綜合運輸體系就連紙上談兵也做不到了。因此，要破解加快發展綜合運輸體系的難題，必須首先解决體制問題，真正形成大交通運輸部，統一管理各種運輸方式，不僅統一管理公路、鐵路、水運、民航、管道，而且要統一管理城市公共交通。

   “十二五”期間能否解决體制問題，現在下結論還爲時過早，但是，即使在“十二五”期間仍不能解决體制問題，在交通基礎設施建設方面，通過跨部門合作構築綜合運輸體系也還是可以有所作爲的。

        就交通基礎設施而言，綜合運輸體系是以網絡形態表現出來的，其基本構件就是通道與結點。綜合運輸通道是由兩種以上運輸方式共同組成的。比如，高速公路、高速鐵路和民航共同組成京滬通道，高速公路、鐵路、水運共同組成長江沿江通道。在不考慮資源約束的條件下，可以由各種運輸方式獨自建設自己的基礎設施，最終形成由不同運輸方式共同組成的綜合運輸通道，這在不改變現有管理體制的條件下也可以做得到。但是，如果考慮資源約束，特別是土地和綫位資源的約束，就必須考慮合理安排不同運輸方式的協調發展和綫位布局。即使“十二五”期間體制問題仍然不能得到解决，從各部門自身利益出發，也應該形成戰略合作夥伴關係，共同携手規劃與建設大的綜合運輸通道。這在“十一五”已經有先例，交通部與鐵道部就曾聯合規劃建設瓊州海峽通道。

爭取在高速公路和城際鐵路聯合規劃與建設上取得突破

        “十二五”期間，即使體制問題不能解决，至少也應該采取跨部門合作的方式，在高速公路和城際鐵路聯合規劃與建設上取得實質性的突破。可做的事情至少有三項。

        第一，在已建的高速公路特大橋梁上采取必要的加固措施後，下挂輕鐵。

        在城際輕鐵發展規模越來越大的情况下，勢必要考慮過江問題。特大橋梁下挂輕鐵，可以有效解决這一問題，節約幷有效利用資源。在今後新建高速公路特大橋梁時，也應從技術規範上就爲以後下挂輕鐵留出餘地。

        其次，建設高速公路過江隧道時統籌考慮地鐵建設。在這一方面，公路部門要付出一些代價，也就是說，隧道直徑要大一些，以適應地鐵需要。但從全局來說，這樣布置是節約的。高速公路車輛行駛只需要隧道上半部分，而下半部分完全可以用于布置地鐵。

        第三，在高速公路中央隔離帶上布置城際快鐵。在土地和綫位資源有限的情况下，這種方式可以有效地節約使用土地和綫位資源。這件事情做起來難度要更大些，因爲要預作規劃，部門間的協同至關重要。

        綜合運輸樞紐首先要客貨分離

        綜合運輸網絡結點具體表現爲綜合運輸樞紐。發展綜合運輸樞紐，首先要把客貨分離，其次要具體到每個點的布局上。

        在客貨分離上，貨運樞紐的規劃與建設應與物流園區的建設結合起來，特別要重視信息平臺和網絡的建設。客運樞紐的規劃與建設，應當把換乘系統作爲最重要的考慮因素。在每個點的布局上，各種運輸方式的地位是不同的。高速公路和地鐵要服從機場的布局，鐵路和高速公路則要服從港口的布局，公路則要服從鐵路站點的布局。

        在客運樞紐的布局上還要考慮盡可能采用立體換乘系統，以方便旅客換乘。在體制問題不能解决的情况下，可以考慮充分發揮地方政府的協調作用。公路、鐵路、港口、機場的建設都需要依靠當地政府，而發展綜合運輸樞紐又符合地方利益，因此，可以在地方政府主導下，規劃和建設綜合運輸樞紐。

        現行收費公路政策應儘快調整

        要把中央掌握的公路建設資金主要用于國省幹綫公路改造“十一五”期間公路建設取得了巨大成績，但發展不平衡，突出表現爲高速公路和農村公路這兩頭發展速度明顯加快，而國省幹綫公路發展滯後。如果說高速公路是大動脉，農村公路是毛細血管，國省幹綫公路則是支血管。支血管不暢，同樣會造成心肌梗塞。加快國省幹綫公路改造應當是“十二五”公路建設的當務之急和重中之重。

        加快國省幹綫公路改造的最主要制約因素是建設資金嚴重不足。國省幹綫公路改造的單位造價遠遠高于農村公路造價，建設資金需求巨大。燃油稅改革後，地方交通部門唯一可以用于國省幹綫公路改造的資金來源被取消了。取消二級路收費後，國省幹綫公路改造又無法利用銀行貸款。在這種極爲嚴峻的形勢下，要破解國省幹綫公路改造資金嚴重短缺的難題，就必須在“十二五”期間果斷改變投融資政策，要把中央掌握的公路建設資金主要用于國省幹綫公路改造。中央掌握的公路建設資金既包括車購稅，也包括燃油稅。“十二五”期間中央掌握的公路建設資金， 除西部個別省區（ 西藏、青海、新疆）外，不再向高速公路投入，原則上也不再向東中部地區的農村公路投入。

        這樣，在“十二五”期間把中央掌握的公路建設資金集中用于國省幹綫公路改造，加之采取地區差异化政策， 調動地方財政配套的積極性，就可以基本化解國省幹綫公路改造資金嚴重短缺的難題，國省幹綫公路改造將會取得重大突破，甚至基本完成，整個公路網實現均衡發展，路網的功能、效率和服務水平將會得到極大的提升。


        中央資金不再投入高速公路建設的時機已經成熟

        “十二五”期間高速公路還要繼續發展，但其建設重點已經由大規模構建網絡轉向完善網絡，主要任務是打通斷頭路、加密和擴容，其建設資金來源主要依靠繼續實施收費公路政策。

        從這個意義上說，收費公路政策應當是我國長期堅持的一項政策。其實，這個世界上沒有免費的高速公路，只是收費的形式不同。一些國家高速公Feature Report 速遞 特派84•路的建設與養護全部由國家財政負擔，資金來源是一般稅收，也就是說，納稅人不論是否駕車，都必須付出費用。另外一些國家高速公路的建設與養護利用燃油稅收入。燃油稅是專項稅，只有駕車才付費用。從這個意義上說，要比一般稅更爲合理，不駕車就不必付費。但是，就駕車人來說，不論是否使用高速公路都必須付費。中國采用的收費公路政策是使用者付費，只有使用高速公路才付費。應當說這是最合理的。

        中國的收費公路政策對中國高速公路的快速發展起到了决定性的不可或缺的作用，但是也有缺陷。當時提出的原則是“貸款修路，收費還貸”，也就是說，當時只認識到建設高速公路需要資金，忽略了養護和維持高速公路也需要資金，以爲還完貸款就可以停止收費了。實際上，建設高速公路需要資金，養護和維持高速公路也需要資金，只是需求量有所不同。

        因此，應當調整現行的收費公路政策。首先，繼續實行合理的經營年限，收費標準能够滿足在規定年限內還貸和經營的需要。其次，經營期滿之後，繼續收費，但收費標準要降下來，滿足維持高速公路運轉的需要即可。倘若繼續執行幷完善收費公路政策，中央掌握的公路建設資金就不必再投向高速公路，因爲再投向高速公路實際上就是對駕車人雙重收費。把中央掌握的公路建設資金投向公益性的不收費公路才是合理的。當初把車購稅用于高速公路建設是有其特定歷史原因的。高速公路建設剛剛起步，各級財政資金極爲匱乏，銀行貸款還沒有大量進入高速公路建設領域，把把車購稅用于高速公路建設可以起到有效引導作用。但是，現在情况已經完全不同了。高速公路網絡已經基本形成，銀行貸款已經幷仍在大量用于高速公路建設，特別是新世紀以來各地都發展起一批具有極强實力的高速公路投資集團，它們已經能够利用收費公路政策來承擔起高速公路融資任務。因此，中央資金不再投入高速公路建設的時機已經成熟。

        依靠地方政府進行農村公路網化

        “十二五”期間農村公路也要繼續發展。但是，通過近10年的大規模建設，東中部地區農村公路（油路或水泥路）骨架已經基本建成，通鄉通村的建設任務已經基本完成，下一步網化的任務應當主要依靠地方政府根據當地財力和城鎮化進度來統籌安排。從某種程度上來說，東中部地區農村公路條件極大改善後，地方政府也會把更多的注意力轉向對當地經濟和社會發展影響更大的國省幹綫公路改造上。適時把中央資金轉向國省幹綫公路改造也是符合地方利益和需要的。

        抓緊修改《國家高速公路網規劃》和國道網規劃

        “十二五”期間要完善公路網，首先要抓緊修改《國家高速公路網規劃》和國道網規劃。編制《國家高速公路網規劃》遵循的基本原則是覆蓋面和連通度。當時提出的覆蓋面就是覆蓋當時20萬以上人口的城市。連通度就是連通鐵路樞紐、港口、機場、口岸和4A級以上旅游景點。經過10年的發展，我國城市化水平有了極大提高，交通樞紐也有了較快的發展，有必要對《國家高速公路網》規劃進行修改幷相應調整國道網規劃，在此基礎上，各地也要修改省道規劃，才能適應加快國省幹綫公路改造的需要。

在完善公路網的同時，有必要組織一批具有戰略意義的重大項目。在繼續推進瓊州海峽通道建設的同時，可以考慮啓動渤海海峽通道建設的前期工作。

        “十二五”期間可以考慮規劃幷分段有序啓動沿邊公路建設。沿邊公路既包括沿陸路邊境，也包括沿海岸綫。這一工程對于富邊、維穩、保障領土安全，提升國家形象都有著深遠的戰略意義，應當儘快啓動，精心組織。