土地制度困境：出讓金90%被政府拿走
而農民的宅基地作為農民的福利性財產，到目前為止還沒有入市的希望。
“沒有一個開放的市場，就不能發現價格。”中國社科院農村發展研究所土地政策專家王小映在接受本報記者專訪時表示，“城鄉二元體制下，最大的不公平在於財產和土地的二元體制，從這個源頭上引發了現在的城市農村的拆遷補償標準不同的不公。”
王小映表示，今後的改革方向是，城市和農村、國有建設用地和集體建設用地的雙軌制要並成單軌制。
兩種土地制度如何並軌
《21世紀》：同樣是拆遷補償，城市住戶是按照《城市房屋拆遷條例》，而農村居民則是按照《土地管理法》來確定補償方式。在城鄉結合部，類似的地段，只因為一邊是城鎮，一邊是農村，導致兩者的賠償金額差距有天壤之別。應如何解決這一問題？
王小映：農村土地拆遷補償一直以來是房地分離的，地上的房屋按照一定的評估價補償，土地的補償則按土地管理法規定，參照農用地的補償標準來補償。
但是在用途管制的前提下，建設用地比農用地更稀缺，按照市場配置來定價的話，被拆遷的集體建設用地價格應該是遠遠高於農用地的。
合理的補償辦法應該是：第一，房隨地走，房地不能分離，因為在某些區位好的房子之所以高價，很大一部分是土地使用權的價值而非房屋本身的價值，應該一併估價而不是分開估價。
第二，適當考慮區位因素，偏遠地區的補償標準跟城鄉結合部的補償標準肯定是不一樣的。
第三，不能按照土地現有用途來補償，農用地被徵用後可能作為商業用地，這時候它的價值和補償標準就不能按照原先農用地的標準來算。總之，補償標準應當按照周圍地區類似性質的土地的合理價位來算。
《21世紀》：農村的集體建設用地和宅基地目前不是一個開放的市場，如何發現價格呢？
王小映：沒有一個開放的市場，就不能發現價格。城鄉二元體制下，最大的不公平在於財產和土地的二元體制，而房產則是最主要的份額。
城市的房產可以上市流通、自由轉讓交易，而農村的宅基地只能繼承不能交易，沒法形成市場價值，這才是最大的不公。從這個源頭上引發了現在的城市農村的拆遷補償標準不同的不公。
今後的改革方向是，城市和農村、國有建設用地和集體建設用地的雙軌制要並成單軌制。
《21世紀》：國有土地和集體土地應該如何並軌？
王小映：目前有兩種思路。一是在現有土地制度下，目前各地興起由政府主導，以土地徵收為手段的綜合整治，比如宅基地換房、城鄉建設用地增減掛鈎等做法。
當然，農民上的樓房可能還是屬於集體建設用地，可以通過某些方式置換成國有建設用地。整合的目的有兩個，一是節約了用地，方便了規劃，二是慢慢地集體建設用地通過征地手續基本都變成了國有土地。
但這種整合的思路無法改變農村拆遷補償和城市標準不一樣的問題。所以第二種思路，就是要從法律、制度和體制上去打破城鄉土地二元體制，建立統一的城鄉土地市場和土地政策。政府在土地的用途規劃、徵收和監管上，不應該再與所有制掛鈎，而應與使用權掛鈎。目前的體制是國有土地有一套規則，集體土地又有一套規則，而以後要逐步脫鉤。
所謂的一體化當然也不是完全放任自流，也需要一定的用途區分，例如農用地就是用同樣的一套標準，不管是國有的還是集體的，建設用地無論是國有還是集體，只按照經營性用地和公益性用地的不同用途來實行一套規則。
土地財政阻力
《21世紀》：現在改革主要的阻力在哪兒呢？
王小映：地方政府對土地財政的依賴過強。我們調查發現，許多地方的商業項目用地的補償款占土地出讓金的比例是8%到10%，剩下的都被政府拿走了。這也是許多地方政府熱衷於土地儲備和招拍掛制度、而不願意讓企業與被征地對象直接協商交易的原因。
現在有個認識誤區，即土地財政源于現行分稅制下的地方財權與事權的不平衡。我認為，只要有征地制度存在，地方政府不管有沒有錢，都會去利用這個制度。現在基層財力越充裕的地方，征地、拆遷越是搞得熱鬧。窮的地方反而搞不起來，因為土地儲備需要前期投入，包括預付土地補償款和把生地開發成熟地的費用。所以地方政府熱衷土地拆遷與分稅制並無必然的關係，是制度本身引導了利益團體去利用制度來謀取利益。
《21世紀》：土地市場完全放開會有一些問題嗎？
王小映：改革不能一步到位，只能循序漸進。一旦市場放開之後，基於中國人多地少，土地資源稀缺的前提，原先被體制壓制住的土地增值會一下子爆發出來，會帶來很大的投機。
另外，如何實行市場化、如何流轉，目前都沒有現成的模式可用，還沒有準備好一套完善的制度去代替現有的制度。這都需要慢慢地摸索，摸著石頭過河。政策改變本身是有風險的。土地市場太過於複雜，涉及到區位、用途，這中間的利益糾紛和衝突層出不窮，一旦完全放開，很容易失控。所以需要從風險最小，最容易推行的地方做起。所以十七屆三中全會提出要從城市規劃圈外做起，逐步建立集體建設用地的流轉市場。
《21世紀》：目前的拆遷糾紛除了補償標準之外，還存在一些什麼問題？
王小映：國外這種糾紛，如果引起訴訟，一般都需要法院作最後的裁決。例如對政府做的規劃、給的補償、征地的程序有異議，就可以跟法院申訴，法院如果判你勝訴的話，政府就沒有任何辦法去搞強拆。未來的發展方向應該是建立這麼一個制度。但建立的前提是首先你要把用途管制和征地分開來。用途管制是一套農用地轉用的審批制度，征地就是征地，現在的制度是把用途管制和征地混在一起，長期以來就把征地視為用途管制的手段。將來征地範圍縮小了，這兩者就應該區分開來，征地有它的手續，是用於公益性用地徵收的，是一個臨時性的制度，而用途管制涉及到社區規劃，是一個長期性的機制。
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